APBD (Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah)

Seperti halnya pemerintah pusat, pengurusan keuangan pada Pemda juga diatur dengan membaginya menjadi pengurusan umum dan pengurusan khusus.  Dengan demikian, Pemda memiliki APBD dalam pengurusan umum, dan kekayaan milik daerah yang dipisahkan pada pengurusan khusus.  Bagian ini akan menjelaskan secara singkat APBD sebagai inti pengurusan umum keuangan daerah.

Berdasarkan Pasal 64 ayat (2) Nomor 5 Tahun 1974 pemerintahan daerah, maka pada era orde baru, APBD dapat didefinisikan sebagai rencana operasional keuangan Pemda, di mana pada satu pihak menggambarkan perkiraan pengeluaran setinggi-tingginya guna membiayai kegiatan-kegiatan dan proyek-proyek daerah selama satu tahun anggaran tertentu, dan dilain pihak menggambarkan  perkiraan dan sumber-sumber penerimaan daerah guna menutupi pengeluaran-pengeluaran yang dimaksud.  Sebelumnya, yaitu pada era orde lama, terdapat pula definis APBD yang dikemukakan oleh Wajong (1962:81).  Menurutnya, APBD adalah rencana pekerjaan keuangan (financial workplan) yang dibuat untuk suatu jangka waktu ketika badan legislatif (DPRD) memberikan kredit kepada badan eksekutif (kepala daerah) untuk melakukan pembiayaan guna kebutuhanrumah tangga daerah sesuai dengan rancangan yang menjadi dasar (grondslag) penetapan anggaran, dan yang menunjukkan semua penghasilan untuk menutup pengeluaran tadi.

APBD adalah suatu anggaran daerah, kedua definisi APBD di atas menunjukkan bahwa suatu anggaran daerah, termasuk APBD, memiliki unsur-unsur sebagai berikut :

1. Rencana kegiatan suatu daerah, beserta uraiannya secara rinci;
2. Adanya sumber penerimaan yang merupakan target minimal untuk menutupi biaya terkait aktivitas tersebut, dan adanya biaya yang merupakan batas maksimal pengeluaran yang akan dilaksanakan;
3. Jenis kegiatan dan proyek yang dituangkan dalam bentuk angka;
4. Periode anggaran, biasanya satu tahun.

 Pada era reformasi, bentuk dan susunan APBD telah mengalami dua kali perubahan.  Pada awalnya, susunan APBD (berdasarkan UU Nomor 6 tahun 1975) terdiri atas anggaran rutin dan anggaran pembangunan.  Anggaran rutin dibagi lebih lanjut menjadi pendapatan dan belanja rutin, demikian pula anggaran pembangunan dibagi lebih lanjut menjadi pendapatan dan belanja pembangunan.  Susunan demikian kemudian mengalami perubahan dengan dikeluarkannya beberapa peraturan pada kurun waktu 1984-1988.  Dengan adanya peraturan tersebut, susunan dan bentuk APBD tidak lagi terbagi atas anggaran rutin dan anggaran pembangunan, namun terbagi menjadi pendapatan dan belanja.  Selanjutnya, pendapatan terbagi lagi menjadi pendapatan daerah, penerimaan pembangunan, dan urusan kas dan perhitungan (UKP).  Belanja juga dirinci lebih lanjut menjadi belanja rutin dan pembangunan.  Belanja rutin diklasifikasikan ke dalam 10 bagian, dan belanja pembangunan diklasifikasikan menjadi 21 sektor (termasuk subsidi untuk daerah bawahan, pembayaran kembali pinjaman, dan UKP).

Perubahan kedua, yaitu pada bagian pendapatan dari daerah, terjadi di era prareformasi pada tahun 1998.  perubahan yang terjadi adalah pada klarifikasinya.  Jika pada bentuk sebelumnya pendapatan dari daerah terbagi menjadi empat, yaitu Sisa Lebih Perhitungan Tahun Lalu, Pendapatan Asli Daerah, Bagi Hasil Pajak/Bukan Pajak, dan Sumbangan dan Bantuan, maka pada bentuk yang baru, Bagi Hasil Pajak/Bukan Pajak dan Sumbangan dan Bantuan dimasukkan ke dalam satu bagian, yaitu pendapatan yang berasal dari pemberian Pemerintah dan atau Instansi yang lebih tinggi.

Karakteristik APBD pada era prareformasi adalah:
1.    APBD disusun oleh DPRD bersama-sama dengan kepala daerah  (Pasal 30 UU Nomor 5 tahun 1975).

2.    Pendekatan yang dipakai dalam menyusun anggaran adalah pendekatan line-item atas pendekatan tradisional. Dalam pendekatan ini, anggaran disusun berdasar jenis penerimaan dan pengeluaran.  Jadi, setiap baris dalam APBD menunjukkan jenis penerimaan dan pengeluaran.  Penggunaan pendekatan ini bertujuan mengendalikan setiap pengeluaran yang dilakukan.  Pendekatan ini merupakan pendekatan yang paling tradisional (tertua) di antara berbagai pendekatan penyusunan anggaran.  Beberapa jenis pendekatan yang lebih maju adalah :
    a.    Program budgetting
Anggaran disusun berdasar pekerjaan atau tugas yang akan dijalankan.  Pendekatan ini mengutamakan efektivitas.
    b.    Performance budgetting
Penekanan pendekatan ini terdapat pada pengukuran hasil pekerjaan (kinerja) sehingga output (keluaran) dapat dibandingkan dengan pengeluaran dana yang telah dilakukan.  Pendekatan ini memerhatikan efisiensi.
    c.    Planning, programming, and budgetting system (PPBS).
Pendekatan ini merupakan variasi dari performance budgetting.  PPBS menggabungkan tiga unsur, yaitu perencanaan hasil, pemograman kegiatan fisik untuk mencapai hasil yang diinginkan, dan penganggaran (alokasi dana) untuk mencapai hasil yang diinginkan.
    d.    Zero based budgetting
Pendekatan penganggaran  dasar nol juga merupakan variasi dari performance budgetting yang menitikberatkan pada efisiensi anggaran.  Oleh karenanya, menurut pendekatan ini, penyusunan anggaran dengan didasarkan pada anggaran tahun lalu mengandung risiko tersusunnya anggaran yang inefisien.  Hal ini terjadi jika anggaran tahun lalu inefisien.  Karena tidak dapat menggunakan anggaran tahun lalu sebagai dasar penyusunan anggaran tahun berjalan, maka pendekatan ini menuntut perencanaan yang baik.  Hal ini dapat dicapai melalui pengkoordinasian bagian perencanaan dan penganggaran dalam satu wadah organisasi.

3.    Siklus APBD terdiri atas perencanaan, pelaksanaan, pengawasan dan pemeriksaan, serta penyusunan dan penetapan perhitungan APBD. Penyusunan dan penetapan perhitungan APBD merupakan pertanggungjawaban APBD. Pertanggungjawaban tersebut dilakukan dengan menyampaikan perhitungan APBD kepada menteri dalam negeri untuk Pemda tingkat I dan kepada gubernur untuk Pemda tingkat II.  Jadi, pertanggungjawaban bersifat vertikal.

4.    Dalam tahap pengawasan dan pemeriksaan serta penyusunan dan penetapan perhitungan APBD, pengendalian dan pemeriksaan/audit terhadap APBD bersifat pengawasan pendapatan dan pengeluaran daerah.  Pengawasan tersebut tidak memperhitungkan pertanggungjawaban dari aspek lain seperti aspek kinerja.

5.    Pengawasan terhadap pengeluaran daerah dilakukan berdassarkan ketaatan terhadap tiga unsur utama, yaitu unsur ketaatan pada peraturan perundangan yang berlaku, unsur kehematan dan efisiensi, dan hasil program (untuk proyek-proyek daerah).

6.    Sistem akuntansi keuangan daerah menggunakan stelsel kameral (tata buku anggaran).  Menurut sistem pembukuan ini, dasar pemilihan tata buku, yaitu stelsel kameral dan bukannya stelsel komersiil (tata buku kembar/berpasangan), merupakan tujuan pembukuan.  Karena tujuan pembukuan keuangan daerah di era pra reformasi adalah pembukuan pendapatan, maka tata buku yang lebih tepat untuk digunakan adalah stelsel kameral. Jika tujuan pembukuan keuangan daerah adalah pembukuan harta, maka tata buku yang tepat untuk digunakan adalah stelsel komersiil.  Pada stelsel kameral, diperolehnya pendapatan adalah pada saat penerimaan, sedangkan pembiayaan terjadi pada saat dilakukan pembayaran.  Oleh karena itu, stelsel kameral ini juga disebut tata buku kas.

Di era (pasca) reformasi, bentuk APBD mengalami perubahan yang cukup mendasar.  Bentuk APBD yang pertama didasari oleh Keputusan Menteri Dalam Negeri (Kepmendagri) Nomor 29 Tahun 2002 tentang Pedoman Pengurusan, Pertanggungjawaban, Dan Pengawasan Keuangan Daerah, Serta Tata Cara Penyusunan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah, Pelaksanaan Tata Usaha Keuangan Daerah, dan Penyusunan Perhitungan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah.  Sejalan dengan perubahan yang terjadi, bentuk APBD sekarang ini didasari pada Peraturan Menteri Dalam Negeri (Permendagri) Nomor 13 tahun 2006 tentang Pedoman Pengelolaan Keuangan Daerah. 

Peraturan-peraturan di era reformasi keuangan daerah mengisyaratkan agar laporan keuangan semakin informatif.  Untuk itu, dalam bentuk yang baru, APBD terdiri atas tiga bagian, yaitu pendapatan, belanja, dan pembiayaan.  Pembiayaan merupakan kategori baru yang belum ada pada APBD di era prareformasi.  Adanya pos pembiayaan merupakan upaya agar APBD semaki informatif, yaitu memisahkan pinjaman dari pendapatan daerah.  Hal ini sesuai dengan definisi pendapatan sebagai hak Pemda, sedangkan pinjaman belum tentu menjadi hak Pemda.  Selain itu, dalam APBD meungkin terdapat surplus atau defisit.  Pos pembiayaan ini merupakan alokasi surplus atau sumber penutupan defisit anggaran.

Dalam bentuk APBD yang baru, pendapatan juga dibagi atas tiga kategori, yaitu pendapatan asli daerah (PAD), dana perimbangan, dan pendapatan lain-lain daerah yang sah.  Selanjutnya, belanja dibagi ke dalam empat bagian, yaitu belanja aparatur daerah, belanja pelayanan publik, belanja bagi hasil dan bantuan keuangan, dan belanja tidak terduga.  Belanja aparatur daerah diklasifikasikan menjadi tiga kategori, yaitu belanja administrasi umum, belanja operasi dan belanja pemeliharaan, serta belanja modal/pembangunan.  Belanja pelayanan publik dikelompokkan menjadi tiga, yaitu belanja administrasi umum, belanja operasi dan pemeliharaan, dan belanja modal.  Pembiayaan, seperti yang telah disebutkan di atas, adalah sumber-sumber penerimaan dan pengeluaran daerah yang dimaksudkan untuk menutup defisit anggaran atau sebagai alokasi surplus anggaran.  Pembiayaan dikelompokkan menurut sumber-sumber pembiayaan, yaitu sumber penerimaan dan pengeluaran daerah.  Sumber pembiayaan berupa penerimaan daerah merupakan sisa lebih anggaran tahun sebelumnya, penerimaan pinjaman dan obligasi, hasil penjualan aset daerah yang dipisahkan, dan transfer dari dana cadangan.  Sedangkan sumber pembiayaan berupa pengeluaran daerah terdiri atas pembayaran utang pokok yang telah jatuh tempo, penyertaan modal, transfer ke dana cadangan, dan sisa lebih anggaran yang sedang berlangsung.  Struktur APBD, yang didasarkan pada Kepmendagri Nomor 29 tahun 2002 tentang Pedoman Pengurusan, Pertanggungjawaban, Dan Pengawasan Keuangan Daerah, Serta Tata Cara Penyusunan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah, Pelaksanaan Tata Usaha Keuangan Daerah, dan Penyusunan Perhitungan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah ditunjukkan dalam tampilan.

Seperti yang terdapat pada APBN, istilah dan prosedur pada APBD dapat berubah/bervariasi sesuai dengan peraturan perundangan yang berlaku ataupun yang telah direvisi.  Perubahan yang sangat dominan dari APBD berdasar Kepmendagri Nomor 29 Tahun 2002 adalah dalam pengelompokan belanja, misalnya istilah belanja aparatur negara dan publik ditiadakan dan istilah belanja langsung dan tidak langsung lebih ditonjolkan.

Bagikan Artikel Ini :